ANÁLISIS AL NUEVO JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO (1a Parte)

El día 27 de Enero de 2017 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Decreto por el se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación, el cual contiene la regulación en dichos ordenamientos de la posibilidad o alternativa para el contribuyente de tramitar el Juicio Contencioso Administrativo, o bien, el Recurso de Revocación, bajo una modalidad especial en caso de que se alegue exclusivamente aspectos de fondo.

De esta forma, se adicionan apartados especiales a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) y al Código Fiscal de la Federación (CFF) para regular lo referente al nuevo Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, en el caso de la LFPCA, y lo referente al Recurso de Revocación Exclusivo de Fondo, en el caso del CFF.

Esta reforma es el producto de un proceso iniciado en 2014 con el fin de garantizar el acceso a una justicia pronta y efectiva, y con ello propiciar que las autoridades resuelvan el fondo de los asuntos, ya que de acuerdo a estadísticas de los últimos 3 años, la mayor parte de las resoluciones emitidas por el tribunal administrativo han sido sobre cuestiones de forma o procedimiento, mientras que el fondo del asunto no es analizado.

Por lo que de acuerdo a lo anterior, en promedio en el período de 2014 a 2016, sólo el 13.68% de los criterios emitidos por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) versaron sobre el fondo del asunto que se litigó, mientras que la diferencia lo fue sobre cuestiones de forma o procedimiento (un 86.32%).

Como parte de dicho proceso se crearon mesas de trabajo integradas por académicos y funcionarios públicos, en donde se discutieron los problemas hallados en el acceso a la justicia, y dentro de los cuales “se encontró que de acuerdo a algunos aspectos de la ley y la cultura jurídica procesalista de nuestro país generan que en una parte importante de asuntos se resuelvan cuestiones formales o procesales y se deje de lado el verdadero problema que dio origen al juicio, lo cual resulta incompatible con la impartición de una justicia completa y eficaz”.

Asimismo, se “….encontró que en la impartición de justicia en todos los niveles y materias, e incluso en la atención de conflictos en instancias no judiciales sino administrativas, se encuentra vigente una práctica formalista y de aplicación tajante o irreflexiva de la ley, dejando de lado la materia o controversia que lleva a los ciudadanos a recurrir a una ventanilla o tribunal”, por lo que para cambiar esta práctica “….es necesario fomentar una cultura entre servidores públicos, especialmente entre juzgadores, para que prioricen la resolución efectiva de los conflictos por encima de aspectos formales o de proceso. En ese sentido, …….es necesaria la incorporación de un nuevo principio de justicia en el artículo 17 constitucional, como un impulso clave para propiciar que los conflictos sean resueltos de fondo……y de manera complementaria a la inclusión de ese principio constitucional, ……es necesario llevar a cabo una revisión exhaustiva del orden jurídico en todos los niveles para identificar aquellas disposiciones que permiten o incentivan a las autoridades a perder de vista el fondo de un conflicto ante cuestiones formales”.

Por lo que con tal fin el Ejecutivo Federal presentó al Congreso de la Unión el día 8 de Septiembre de 2016 una iniciativa con proyecto de reforma a la LFPCA, la cual fue complementada con la propuesta de reforma a dicha Ley y al CFF, presentada el día 20 de Octubre de 2016 por diputados del PRD y PRI, las cuales constituyen el antecedente legislativo del Decreto publicado en el DOF en donde se modifican los ordenamientos legales citados.

I.- JUICIO DE RESOLUCIÓN EXCLUSIVA DE FONDO

Antes que nada, es necesario tener presente que dicho medio de impugnación no constituye estrictamente un nuevo medio de defensa a favor del contribuyente, de naturaleza distinta al juicio contencioso administrativo que ya se conoce, sino que se trata de una variante o modalidad de dicho juicio, el cual contiene características propias y particulares que lo distingue del juicio contencioso administrativo tradicional.

Es decir, no se trata de un nuevo recurso aparte del juicio contencioso administrativo, por el cual el contribuyente pueda optar, sino que se trata de una variante del juicio contencioso administrativo, el cual se encuentra sujeto a requisitos y condiciones para poder interponerlo, así como también algunas ventajas en relación al juicio contencioso administrativo tradicional.

Para regularlo se adiciona al Título II de la LFPCA un Capítulo XII denominado «Del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo», mismo que comprende los artículos 58-16; 58-17; 58-18; 58-19; 58-20; 58-21; 58-22; 58-23; 58-24; 58-25; 58-26; 58-27, 58-28 y 58-29.

TRÁMITE DEL JUICIO

De acuerdo al artículo 58-16 de la LFPCA, el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo se tramitará a petición del actor, de conformidad con las disposiciones que se establecen en el Capítulo que lo regula y, en lo no previsto, se aplicarán las demás disposiciones que regulan el juicio contencioso administrativo federal.

Por lo que este nuevo Juicio de Fondo será una opción para el contribuyente ya que se tramitará a petición del actor, siempre que se reúnan los requisitos que para su procedencia se establecen en el Capítulo de la LFPCA que lo regula.

Por lo que se precisa en el último párrafo del artículo 58-17 de la LFPCA que una vez que el demandante haya optado por el juicio de fondo no podrá variar su elección, es decir, no podrá una vez ya presentada la demanda respectiva cambiar de opción a presentarlo por la vía tradicional.

Por otra parte, es importante resaltar que este tipo de juicio se regirá por los principios de oralidad y celeridad en su desarrollo.

PRINCIPIO DE ORALIDAD

Como una novedad en los juicios de carácter fiscal, los cuales se tramitan eminentemente por escrito, se incluye dentro del procedimiento del juicio de fondo una audiencia de fijación de litis, la cual se realizará de manera oral, a fin de otorgarle al proceso una menor formalidad y mayor rapidez en su desarrollo.

Asimismo, también se incluyen otras etapas que se desahogarían de manera presencial, tales como la audiencia de peritos que hubiesen rendido algún dictamen pericial, o la de alegatos, en caso de atracción del juicio por la Sala Superior del TFJA.

PRINCIPIO DE CELERIDAD

Al evitar que a través del juicio de fondo se estudien posibles argumentos de forma o se aleguen vicios en el procedimiento, y que únicamente se estudie el fondo del asunto, se pretende que los juicios no se prolonguen innecesariamente al reponerse los actos o el procedimiento que conlleva una resolución sobre la forma y no el fondo del asunto.

PROCEDIMIENTO DEL JUICIO DE FONDO

Este tipo de juicios se tramitarán y resolverán ante 3 Salas Regionales Especializadas, mismas que de acuerdo al Resolutivo Primero del Artículo Segundo de las Disposiciones Transitorias de la LFPCA, deberían estar operando a más tardar el 30 de Junio de 2017, en las circunscripciones territoriales que determinara la Junta de Gobierno y Administración del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Las Salas Regionales Especializadas en materia del juicio de resolución exclusiva de fondo estarían integradas por Magistrados que adscriba para tal efecto la citada Junta de Gobierno y Administración, entre aquéllos que cuenten con mayor experiencia en materia fiscal.

Por lo que entonces este nuevo juicio de fondo no se tramitará ante las Salas Regionales del TFJA que actualmente conocemos y ante las cuales se presenta o tramita el juicio contencioso administrativo tradicional, sino que a más tardar el 30 de Junio de 2017 nos deberían dar a conocer 3 nuevas salas especializadas ante las cuales deberá de tramitarse en forma exclusiva este tipo de juicios.

No obstante lo anterior, el día 27 de Junio de 2017 se publicó en el DOF el ACUERDO SS/8/2017 por el que se reforma la fracción XVII del artículo 22 y se adicionan una fracción V al artículo 23 y una fracción IX al artículo 23-Bis, todos del Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por medio del cual se dio a conocer que “dada cuenta que no es posible prever con anticipación el número de asuntos que los justiciables promoverán a través de la modalidad del juicio de resolución exclusiva de fondo, la Junta de Gobierno y Administración sometió a la aprobación del Pleno General analizar la conveniencia de iniciar el proceso de institución de las Salas mencionadas, con la creación de una Sala Regional Especializada en Materia del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, misma que tendrá sede en la Ciudad de México y competencia en todo el territorio nacional.

Lo anterior, con el propósito de utilizar la capacidad instalada del Tribunal; sus recursos humanos, presupuestales, técnicos y materiales, para acompañarlos con la experiencia y eficacia resolutiva de sus juzgadores, con la situación actual de las cargas de trabajo jurisdiccional de las Salas Regionales Metropolitanas, a la vez que se observe la incidencia de casos que se vayan planteando en esta materia, sin descuidar la atención de los inventarios en trámite de la Región Metropolitana”.

De esta forma, se ha iniciado el trámite de este tipo de juicios con sólo una Sala Especializada, en vez de las 3 que se contemplaban inicialmente, la cual se encuentra ubicada en la Ciudad de México y tendrá competencia en todo el territorio nacional, misma que ha iniciado operaciones a partir del 1º de Julio de 2017.

De conformidad al artículo 58-17 de la LFPCA, este nuevo juicio de fondo versará únicamente sobre la impugnación de resoluciones definitivas que deriven del ejercicio de las siguientes facultades de comprobación:

a) Revisión de Gabinete

b) Visita domiciliaria

c) Revisión electrónica

Pero siempre y cuando la cuantía del asunto sea mayor a 200 veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA), elevada al año, vigente al momento de emisión de la resolución combatida.

Por lo que considerando el valor de la UMA anual para el año 2017 de $ 27,538.80 (1), entonces el monto del crédito fiscal a litigar tendría que ser mayor a $ 5,507,760.00 para poder optar por ésta vía. No olvidando que el valor de la UMA a considerar, para determinar si se puede optar o no por este tipo de juicio, será el vigente al momento de la emisión de la resolución que se pretenda impugnar.

Así que entonces si se tiene a cargo un crédito fiscal cuyo origen no provenga de una revisión de gabinete, una visita domiciliaria o una revisión electrónica, el contribuyente no podría optar por impugnarlo a través del juicio de fondo, sino que tendría que hacerlo por el juicio contencioso administrativo tradicional o el sumario, si es que cumple con las condiciones para ello.

Mismo caso si aún teniendo el crédito fiscal su origen en alguna de las 3 facultades de comprobación de la autoridad ya citada, su monto no excede al mínimo para poder optar a ello.

Además de lo anterior, y como un tercer requisito para la procedencia de este tipo de juicio, se establece que el demandante sólo podrá hacer valer conceptos de impugnación que tengan por objeto resolver exclusivamente sobre el fondo de la controversia que se plantea, sin que obste para ello que la resolución que se controvierta se encuentre motivada en el incumplimiento total o parcial de requisitos exclusivamente formales o de procedimiento establecidos en las disposiciones jurídicas aplicables; siempre que el demandante acredite que no se produjo omisión en el pago de contribuciones.

Para estos efectos, se entenderá por concepto de impugnación cuyo objeto sea resolver exclusivamente sobre el fondo de la controversia, entre otros, aquéllos que referidos al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de las obligaciones revisadas, pretendan controvertir alguno de los siguientes supuestos:

I. Los hechos u omisiones calificados en la resolución impugnada como constitutivos de incumplimiento de las obligaciones revisadas.

II. La aplicación o interpretación de las normas involucradas.

III. Los efectos que haya atribuido la autoridad emisora al incumplimiento total o parcial de requisitos formales o de procedimiento que impacten o trasciendan al fondo de la controversia.

IV. La valoración o falta de apreciación de las pruebas relacionadas con los supuestos mencionados en las fracciones anteriores.

NO PROCEDENCIA DEL JUICIO DE FONDO

El juicio de resolución exclusiva de fondo no será procedente cuando se haya interpuesto recurso administrativo en contra de las resoluciones señaladas anteriormente, y dicho recurso haya sido desechado, sobreseído o se tenga por no presentado. (Art. 58-17 LFPCA).

Es decir, que si el contribuyente previamente tramitó el recurso de revocación en contra de la resolución que se pretende impugnar a través del juicio de fondo, y dicho recurso administrativo fue desechado, sobreseído o se tuvo por no presentado, entonces no procedería el juicio de fondo.

Tampoco procederá el juicio de resolución exclusiva de fondo cuando se alegue que la resolución administrativa que se impugna no fue notificada o lo fue ilegalmente. (Art. 58-19 LFPCA).

Asimismo, en el artículo 58-17 se aclara que en ningún caso el juicio de resolución exclusiva de fondo podrá tramitarse a través del juicio en la vía tradicional, sumaria o en línea.

Por lo tanto, el juicio de fondo no podrá tramitarse en línea, sino que forzosamente tendrá que ser presentada la demanda respectiva mediante escrito presentado ante las Salas Regionales Especializadas, sea personalmente o bien en correo certificado con acuse de recibo.

REQUISITOS DE LA DEMANDA

El artículo 58-18 de la LFPCA establece los requisitos adicionales y particulares que debe contener la demanda de juicio de fondo que se presente por el demandante:

I. La manifestación expresa de que se opta por el juicio de resolución exclusiva de fondo.

II. La expresión breve y concreta de la controversia de fondo que se plantea, así como el señalamiento expreso de cuál es la propuesta de litis.

III. El señalamiento respecto del origen de la controversia, especificando si ésta deriva de:

a) La forma en que se apreciaron los hechos u omisiones revisados.

b) La interpretación o aplicación de las normas involucradas.

c) Los efectos que se atribuyeron al incumplimiento total, parcial o extemporáneo, de los requisitos formales o de procedimiento que impactan o trasciendan al fondo de la controversia.

d) Si cualquiera de los supuestos anteriores son coincidentes.

IV). Los conceptos de impugnación que se hagan valer en cuanto al fondo del asunto.

Se deberá adjuntar al escrito de demanda el documento que contenga el acto impugnado y su constancia de notificación, así como las pruebas que se ofrezcan, relacionándolas expresamente en el escrito de demanda con lo que se pretenda acreditar, incluyendo el dictamen pericial que, en su caso, se ofrezca.

Los anteriores son los requisitos adicionales a los establecidos en el artículo 14 de la LFPCA, para el caso del juicio contencioso administrativo tradicional, que debe reunir el escrito de demanda de juicio de fondo, por lo que es necesario que todos y cada uno de ellos se cumplimenten en el escrito, ya que cuando se omita alguno de los requisitos señalados, se requerirá al demandante para que lo subsane dentro del término de 5 días, apercibiéndolo que, de no hacerlo en tiempo, se desechará la demanda.

(1) Según Decreto publicado en el DOF el 10 de Enero de 2017.